各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：

《國務院國資委以管資本為主推進職能轉變方案》已經國務院同意，現轉發(fā)給你們，請認真貫徹執(zhí)行。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 　　　　　 　                 國務院辦公廳

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　                 2017年4月27日

 

 

國務院國資委以管資本為主

推進職能轉變方案

國務院國資委

 

黨的十八大以來，國務院國資委認真貫徹落實黨中央、國務院關于深化國有企業(yè)改革的決策部署，準確把握國有資產監(jiān)管機構的出資人代表職責定位，堅定不移深化國有企業(yè)改革，探索完善國有資產監(jiān)管體制機制，積極推進國有企業(yè)結構調整、創(chuàng)新發(fā)展，為實現國有資產保值增值、防止國有資產流失、發(fā)展壯大國有經濟作出了積極貢獻。但與此同時，國有資產監(jiān)督機制尚不健全，國有資產監(jiān)管中越位、缺位、錯位問題依然存在，亟需加快調整優(yōu)化監(jiān)管職能和方式，推進國有資產監(jiān)管機構職能轉變，進一步提高國有資本運營和配置效率。按照《中共中央 國務院關于深化國有企業(yè)改革的指導意見》、《國務院關于改革和完善國有資產管理體制的若干意見》（國發(fā)〔2015〕63號）有關要求，制定本方案。

一、總體要求

（一）指導思想。

全面貫徹黨的十八大和十八屆二中、三中、四中、五中、六中全會精神，深入學習貫徹習近平總書記系列重要講話精神和治國理政新理念新思想新戰(zhàn)略，堅持黨的領導不動搖，統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰(zhàn)略布局，牢固樹立和貫徹落實創(chuàng)新、協調、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，按照深化簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務改革的要求，依法履行職責，以管資本為主加強國有資產監(jiān)管，以提高國有資本效率、增強國有企業(yè)活力為中心，明確監(jiān)管重點，精簡監(jiān)管事項，優(yōu)化部門職能，改進監(jiān)管方式，全面加強黨的建設，進一步提高監(jiān)管的科學性、針對性和有效性，加快實現以管企業(yè)為主向以管資本為主的轉變。

（二）基本原則。

堅持準確定位。按照政企分開、政資分開、所有權與經營權分離要求，科學界定國有資產出資人監(jiān)管的邊界，國務院國資委作為國務院直屬特設機構，根據授權代表國務院依法履行出資人職責，專司國有資產監(jiān)管，不行使社會公共管理職能，不干預企業(yè)依法行使自主經營權。

堅持依法監(jiān)管。按照有關法律法規(guī)規(guī)定，建立和完善出資人監(jiān)管的權力和責任清單，健全監(jiān)管制度體系，重點管好國有資本布局、規(guī)范資本運作、提高資本回報、維護資本安全。全面加強國有資產監(jiān)督，充實監(jiān)督力量，完善監(jiān)督機制，嚴格責任追究，切實防止國有資產流失。

堅持搞活企業(yè)。遵循市場經濟規(guī)律和企業(yè)發(fā)展規(guī)律，突出權責一致，確保責任落實，將精簡監(jiān)管事項與完善國有企業(yè)法人治理結構相結合，依法落實企業(yè)法人財產權和經營自主權，激發(fā)企業(yè)活力、創(chuàng)造力和市場競爭力，打造適應市場競爭要求、以提高核心競爭力和資源配置效率為目標的現代企業(yè)。

堅持提高效能。明確國有資產監(jiān)管重點，調整優(yōu)化監(jiān)管職能配置和組織設置，改進監(jiān)管方式和手段，整合監(jiān)管資源，優(yōu)化監(jiān)管流程，提高監(jiān)管效率，加強監(jiān)管協同，推進監(jiān)管信息共享和動態(tài)監(jiān)管，實現依法監(jiān)管、分類監(jiān)管、陽光監(jiān)管。

堅持黨的領導。堅持黨對國有企業(yè)政治領導、思想領導、組織領導的有機統(tǒng)一，發(fā)揮國有企業(yè)黨組織的領導核心和政治核心作用，把方向、管大局、保落實。健全完善黨建工作責任制，落實黨建工作主體責任，為國有企業(yè)改革發(fā)展提供堅強有力的政治保證、組織保證和人才支撐。

二、調整優(yōu)化監(jiān)管職能

按照職權法定、規(guī)范行權的要求，調整、精簡、優(yōu)化監(jiān)管職能，將強化出資人監(jiān)管與落實管黨治黨責任相結合、落實保值增值責任與搞活企業(yè)相結合，做好整合監(jiān)管職能與優(yōu)化機構設置的銜接，強化3項管資本職能，精簡43項監(jiān)管事項，整合三方面相關職能。加大簡政放權力度，更好維護企業(yè)市場主體地位，推動完善現代企業(yè)制度，健全各司其職、各負其責、協調運轉、有效制衡的國有企業(yè)法人治理結構。堅持權力和責任相統(tǒng)一、相匹配，層層建立權力和責任清單，確保企業(yè)接住管好精簡的監(jiān)管事項，體現國資監(jiān)管要求，落實保值增值責任。按照全面從嚴治黨戰(zhàn)略部署，嚴格落實管黨治黨責任，全面加強國有企業(yè)黨的建設，保證黨和國家方針政策、重大部署在國有企業(yè)貫徹執(zhí)行。

（一）強化管資本職能，落實保值增值責任。

完善規(guī)劃投資監(jiān)管。服從國家戰(zhàn)略和重大決策，落實國家產業(yè)政策和重點產業(yè)發(fā)展總體要求，調整優(yōu)化國有資本布局，加大對中央企業(yè)投資的規(guī)劃引導力度，加強對發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃的審核，制定并落實中央企業(yè)國有資本布局結構整體規(guī)劃。改進投資監(jiān)管方式，通過制定中央企業(yè)投資負面清單、強化主業(yè)管理、核定非主業(yè)投資比例等方式，管好投資方向，根據投資負面清單探索對部分企業(yè)和投資項目實施特別監(jiān)管制度。落實企業(yè)投資主體責任，完善投資監(jiān)管制度，開展投資項目第三方評估，防止重大違規(guī)投資，依法依規(guī)追究違規(guī)責任。加強對中央企業(yè)國際化經營的指導，強化境外投資監(jiān)管體系建設，加大審核把關力度，嚴控投資風險。

突出國有資本運營。圍繞服務國家戰(zhàn)略目標和優(yōu)化國有資本布局結構，推動國有資本優(yōu)化配置，提升國有資本運營效率和回報水平。牽頭改組組建國有資本投資、運營公司，實施資本運作，采取市場化方式推動設立國有企業(yè)結構調整基金、國有資本風險投資基金、中央企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展投資引導基金等相關投資基金。建立健全國有資本運作機制，組織、指導和監(jiān)督國有資本運作平臺開展資本運營，鼓勵國有企業(yè)追求長遠收益，推動國有資本向關系國家安全、國民經濟命脈和國計民生的重要行業(yè)和關鍵領域、重點基礎設施集中，向前瞻性戰(zhàn)略性產業(yè)集中，向具有核心競爭力的優(yōu)勢企業(yè)集中。

強化激勵約束。實現業(yè)績考核與薪酬分配協同聯動，進一步發(fā)揮考核分配對企業(yè)發(fā)展的導向作用，實現“業(yè)績升、薪酬升，業(yè)績降、薪酬降”。改進考核體系和辦法，突出質量效益與推動轉型升級相結合，強化目標管理、對標考核、分類考核，對不同功能定位、不同行業(yè)領域、不同發(fā)展階段的企業(yè)實行差異化考核。嚴格貫徹落實國有企業(yè)負責人薪酬制度改革相關政策，建立與選任方式相匹配、與企業(yè)功能性質相適應、與經營業(yè)績相掛鉤的差異化薪酬分配辦法。

（二）加強國有資產監(jiān)督，防止國有資產流失。

堅持出資人管理和監(jiān)督的有機統(tǒng)一。健全規(guī)范國有資本運作、防止國有資產流失的監(jiān)管制度，加強對制度執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查。增加監(jiān)督專門力量，分類處置和督辦發(fā)現的問題，組織開展國有資產重大損失調查，形成發(fā)現、調查、處理問題的監(jiān)督工作閉環(huán)。進一步強化監(jiān)督成果在業(yè)績考核、薪酬分配、干部管理等方面的運用。

強化外派監(jiān)事會監(jiān)督。進一步加強和改進監(jiān)事會監(jiān)督，完善監(jiān)督工作體制機制，明確外派監(jiān)事會由政府派出、作為出資人監(jiān)督專門力量的職責定位。突出監(jiān)督重點，圍繞企業(yè)財務和重大決策、運營過程中可能造成國有資產流失的事項和關鍵環(huán)節(jié)以及董事會和經理層依法依規(guī)履職情況等重點，著力強化當期和事中監(jiān)督。改進監(jiān)事會監(jiān)督方式，落實外派監(jiān)事會糾正違規(guī)決策、罷免或者調整領導人員的建議權，建立外派監(jiān)事會可追溯、可量化、可考核、可問責的履職記錄制度，提升監(jiān)督效能。

嚴格落實責任。建立健全違法違規(guī)經營投資責任追究制度體系，完善責任倒查和追究機制，構建權責清晰、約束有效的經營投資責任體系。加大對違法違規(guī)經營投資責任的追究力度，綜合運用組織處理、經濟處罰、禁入限制、黨紀政紀處分和追究刑事責任等手段，依法依規(guī)查辦違法違規(guī)經營投資導致國有資產重大損失的案件。

（三）精簡監(jiān)管事項，增強企業(yè)活力。

取消一批監(jiān)管事項。嚴格按照出資關系界定監(jiān)管范圍。減少對企業(yè)內部改制重組的直接管理，不再直接規(guī)范上市公司國有股東行為，推動中央企業(yè)嚴格遵守證券監(jiān)管規(guī)定。減少薪酬管理事項，取消中央企業(yè)年金方案、中央企業(yè)子企業(yè)分紅權激勵方案審批，重點加強事后備案和規(guī)范指導。減少財務管理事項，取消與借款費用、股份支付、應付債券等會計事項相關的會計政策和會計估計變更事前備案，重點管控企業(yè)整體財務狀況。取消中央企業(yè)職工監(jiān)事選舉結果、工會組織成立和工會主席選舉等事項審批，由企業(yè)依法自主決策。

下放一批監(jiān)管事項。將延伸到中央企業(yè)子企業(yè)和地方國有企業(yè)的管理事項，原則上歸位于企業(yè)集團和地方國資委。將中央企業(yè)所持有部分非上市股份有限公司的國有股權管理方案和股權變動事項，企業(yè)集團內部國有股東所持有上市公司股份流轉、國有股東與上市公司非重大資產重組、國有股東通過證券交易系統(tǒng)轉讓一定比例或數量范圍內所持有上市公司股份等事項以及中央企業(yè)子企業(yè)股權激勵方案的審批權限，下放給企業(yè)集團。國有企業(yè)要進一步明確各治理主體行權履職邊界，層層落實責任，確保國有資產保值增值。落實國家所有、分別代表原則，將地方國有上市公司的國有股權管理事項的審批權限下放給省級國資委。

授權一批監(jiān)管事項。結合落實董事會職權等試點工作，將出資人的部分權利授權試點企業(yè)董事會行使，同時健全完善制度規(guī)范，切實加強備案管理和事后監(jiān)督。依法將中央企業(yè)五年發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃制定權授予試點企業(yè)董事會，進一步落實試點企業(yè)董事會對經理層成員選聘、業(yè)績考核、薪酬管理以及企業(yè)職工工資總額管控、重大財務事項管理的職權，充分發(fā)揮董事會的決策作用。試點企業(yè)董事會要進一步健全和規(guī)范決策制度，明確授權事項在企業(yè)內部的決策、執(zhí)行、監(jiān)督機制，落實相應責任，嚴格責任追究。

移交一批社會公共管理事項。落實政資分開原則，立足國有資產出資人代表職責定位，全面梳理配合承擔的社會公共管理職能，結合工作實際，提出分類處理建議，交由相關部門和單位行使。

（四）整合相關職能，提高監(jiān)管效能。

整合國有企業(yè)改革職能。對承擔的企業(yè)重組整合、結構優(yōu)化、改制上市、規(guī)范董事會建設以及解決歷史遺留問題等職能進行統(tǒng)籌整合，集中力量加大對改革改制、管理創(chuàng)新和商業(yè)模式創(chuàng)新的指導服務力度，加快完善現代企業(yè)制度。

整合經濟運行監(jiān)測職能。集中統(tǒng)一開展財務動態(tài)監(jiān)測和經濟運行分析，綜合分析行業(yè)與企業(yè)情況、經營與財務情況，及時、準確提供運行數據，全面掌握中央企業(yè)運行狀況，為國家宏觀調控和國有資產監(jiān)管工作提供基礎支撐。

整合推動科技創(chuàng)新職能。明確中央企業(yè)科技創(chuàng)新方向和重點任務，整合新興產業(yè)培育、知識產權保護、企業(yè)品牌建設等職能，推動企業(yè)完善技術創(chuàng)新體系，組建產業(yè)協同發(fā)展平臺，協調落實重大科技政策和項目，更好發(fā)揮中央企業(yè)在大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新中的引領帶動作用。

（五）全面加強黨的建設，強化管黨治黨責任。

建立健全黨建工作責任制。強化中央企業(yè)黨建工作考核，落實“四同步”、“四對接”要求，加強基層黨組織和黨員隊伍建設，保證黨組織工作機構健全、黨務工作者隊伍穩(wěn)定、黨組織和黨員作用得到有效發(fā)揮。注重加強混合所有制企業(yè)黨建工作。

加強黨的領導與完善公司治理相統(tǒng)一。明確和落實黨組織在國有企業(yè)法人治理結構中的法定地位，把黨建工作總體要求寫入公司章程，健全黨組織參與重大問題決策的規(guī)則和程序，使黨組織發(fā)揮作用組織化、制度化、具體化。處理好黨組織和其他治理主體的關系，明確權責邊界，做到無縫銜接。

堅持黨管干部原則與市場化機制相結合。保證黨對干部人事工作的領導權和對重要干部的管理權，嚴格執(zhí)行國有企業(yè)領導人員對黨忠誠、勇于創(chuàng)新、治企有方、興企有為、清正廉潔的選任標準，黨組織要在確定標準、規(guī)范程序、參與考察、推薦人選等方面把好關，按照市場規(guī)律對經理層進行管理，建立科學合理的考核評價體系，為國有企業(yè)領導人員樹立正向激勵的鮮明導向。

加大紀檢監(jiān)察工作力度。深入推進黨風廉政建設和反腐敗斗爭。認真落實《中國共產黨問責條例》等規(guī)定，加大對中央企業(yè)黨委（黨組）和黨員領導人員履行管黨治黨責任不力的問責力度。對國務院國資委黨委管理主要負責人的中央企業(yè)開展巡視監(jiān)督，加強對中央企業(yè)開展內部巡視的領導和指導。

三、改進監(jiān)管方式手段

按照事前制度規(guī)范、事中跟蹤監(jiān)控、事后監(jiān)督問責的要求，積極適應監(jiān)管職能轉變和增強企業(yè)活力、強化監(jiān)督管理的需要，創(chuàng)新監(jiān)管方式和手段，更多采用市場化、法治化、信息化監(jiān)管方式，提高監(jiān)管的針對性、實效性。

（一）強化依法監(jiān)管。

嚴格依據公司法、企業(yè)國有資產法、企業(yè)國有資產監(jiān)督管理暫行條例等法律法規(guī)規(guī)定的權限和程序行權履職。健全完善國有資產監(jiān)管法規(guī)制度體系，建立出資人監(jiān)管的權力和責任清單，清單以外的事項由企業(yè)依法自主決策。加強公司章程管理，規(guī)范董事會運作，嚴格選派、管理股東代表和董事、監(jiān)事，注重通過國有企業(yè)法人治理結構依法履行出資人職責。

（二）實施分類監(jiān)管。

針對商業(yè)類和公益類國有企業(yè)的不同戰(zhàn)略定位和發(fā)展目標，研究制定差異化的監(jiān)管目標、監(jiān)管重點和監(jiān)管措施，因企施策推動企業(yè)改革發(fā)展，促進經濟效益和社會效益有機統(tǒng)一。在戰(zhàn)略規(guī)劃制定、資本運作模式、人員選用機制、經營業(yè)績考核等方面，實施更加精準有效的分類監(jiān)管。

（三）推進陽光監(jiān)管。

依法推進國有資產監(jiān)管信息公開，主動接受社會監(jiān)督。健全信息公開制度，加強信息公開平臺建設，依法向社會公開國有資本整體運營情況、企業(yè)國有資產保值增值及經營業(yè)績考核總體情況、國有資產監(jiān)管制度和監(jiān)督檢查情況。指導中央企業(yè)加大信息公開力度，依法依規(guī)公開治理結構、財務狀況、關聯交易、負責人薪酬等信息，積極打造陽光企業(yè)。

（四）優(yōu)化監(jiān)管流程。

按照程序簡化、管理精細、時限明確的原則，深入推進分事行權、分崗設權、分級授權和定期輪崗，科學設置內設機構和崗位職責權限，確保權力運行協調順暢。推進監(jiān)管信息化建設，整合信息資源，統(tǒng)一工作平臺，暢通共享渠道，健全中央企業(yè)產權、投資、財務等監(jiān)管信息系統(tǒng)，實現動態(tài)監(jiān)測，提升整體監(jiān)管效能。

四、切實抓好組織實施

國務院國資委要依據本方案全面梳理并優(yōu)化調整具體監(jiān)管職能，相應調整內設機構，明確取消、下放、授權的監(jiān)管事項，加快制定出資人監(jiān)管的權力和責任清單，按程序報批后向社會公開。要堅持試點先行，結合企業(yè)實際，繼續(xù)推進簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務改革，分類放權、分步實施，確保放得下、接得住、管得好。要積極適應職能轉變要求，及時清理完善涉及的國有資產監(jiān)管法規(guī)和政策文件。

各地區(qū)可參照本方案要求，結合實際情況，制定本地區(qū)國有資產監(jiān)管機構的職能轉變方案。

 

附件：精簡的國資監(jiān)管事項（共43項）

 

附件

精簡的國資監(jiān)管事項（共43項）

 

（一）取消事項（共26項）

 

序號	事　項　內　容
1	直接規(guī)范上市公司國有股東行為
2	指導中央企業(yè)評估機構選聘
3	中央企業(yè)境外產權管理狀況檢查
4	審批中央企業(yè)子企業(yè)分紅權激勵方案
5	審批中央企業(yè)年金方案
6	審批中央企業(yè)重組改制中離退休和內退人員相關費用預提方案
7	審批中央企業(yè)住房補貼整體方案和負責人異地調動住房補貼方案
8	對中央企業(yè)賬銷案存的事前備案
9	與借款費用、股份支付、應付債券等12個會計事項相關的會計政策和會計估計變更事前備案
10	指導中央企業(yè)內部資源整合與合作
11	聯合開展全國企業(yè)管理現代化創(chuàng)新成果評審和推廣
12	指導地方國有企業(yè)重組改制上市管理
13	指導中央企業(yè)所屬科研院所等事業(yè)單位改制
14	審批中央企業(yè)職工監(jiān)事選舉結果
15	指導中央企業(yè)內設監(jiān)事會工作
16	中央企業(yè)職工董事履職管理
17	組織中國技能大賽、中央企業(yè)職工技能比賽
18	批復中央企業(yè)工會組織成立和工會主席選舉有關事項
19	評比表彰中央企業(yè)企業(yè)文化示范單位
20	指導地方國資委新聞宣傳工作
21	直接開展中央企業(yè)高級政工師任職資格評定
22	要求中介機構提供對中央企業(yè)國有資本經營決算的審計報告
23	指導和監(jiān)督中央企業(yè)開展全員業(yè)績考核工作
24	中央企業(yè)信息工作評價
25	中央企業(yè)信息化水平評價
26	指導中央企業(yè)檔案工作

 

（二）下放事項（共9項）

 

序號	事　項　內　容
1	審批地方國資委監(jiān)管企業(yè)的上市公司國有股權管理事項
2	審批中央企業(yè)所持有非上市股份有限公司的國有股權管理方案和股權變動事項（主業(yè)涉及國家安全和國民經濟命脈的重要行業(yè)和關鍵領域、主要承擔重大專項任務的子企業(yè)除外）
3	審批中央企業(yè)子企業(yè)股權激勵方案
4	審批國有股東通過證券交易系統(tǒng)轉讓一定比例或數量范圍內所持有上市公司股份事項
5	審批本企業(yè)集團內部的國有股東所持有上市公司股份的無償劃轉、非公開協議轉讓事項
6	審批未導致國有控股股東持股比例低于合理持股比例的公開征集轉讓、國有股東發(fā)行可交換公司債券及所控股上市公司發(fā)行證券事項
7	審批國有參股股東所持有上市公司國有股權公開征集轉讓、發(fā)行可交換公司債券事項
8	審批未導致上市公司控股權轉移的國有股東通過證券交易系統(tǒng)增持、協議受讓、認購上市公司發(fā)行股票等事項
9	審批未觸及證監(jiān)會規(guī)定的重大資產重組標準的國有股東與所控股上市公司進行資產重組事項

 

（三）授權事項（共8項）

 

序號	事　項　內　容
1	制定中央企業(yè)五年發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃和年度投資計劃
2	經理層成員選聘
3	經理層成員業(yè)績考核
4	經理層成員薪酬管理
5	職工工資總額審批
6	中央企業(yè)子企業(yè)以非公開協議方式增資及相應的資產評估
7	國有參股企業(yè)與非國有控股上市公司重組
8	大額預算外捐贈、重大擔保管理和債務風險管控

                                    說明：1.本表適用于國務院國資委監(jiān)管范圍內中央企業(yè)。

　 　　2.下放事項中，第1項下放給地方國資委，第2、3項下放給中央企業(yè)，第4—9項下放給國家出資企業(yè)。
　 　　3.授權事項將根據企業(yè)實際情況，授予落實董事會職權試點企業(yè)，國有資本投資、運營公司試點企業(yè)。